... Час проходить, але сказане слово залишається (Л. М. Толстой) ...

Головне меню

Науково-практична Інтернет-конференція 08.12.2016 - СЕКЦІЯ №2
Необхідність реформування територіальної організації влади на засадах децентралізації як складової нової регіональної політики в Україні, її стратегічні завдання, пріоритети та концептуальні засади визначені в основних чинних документах стратегічного характеру – Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» [1], Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року [2], Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [3].
Одним з етапів реформування системи місцевого самоврядування в Україні має стати процес укрупнення територіальних громад [4, с. 7], у той же час створивши умови чітких стимулів та заохочень для громад, які пройдуть цей процес об’єднання. Саме успішна реалізація цього процесу має стати підґрунтям для створення дійсно спроможних територіальних громад. Спроможні територіальні громади – це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.  
Окрім Концепції реформування місцевого самоврядування в Україні та Плану її реалізації, які фактично є лише рамковими документами і визначають стратегічні напрямки впровадження реформ, правовою основною об’єднання територіальних громад є закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про добровільне об’єднання територіальних громад», «Про співробітництво територіальних громад», постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад», а також Бюджетний і Податковий кодекси України та інші нормативно-правові акти [5, с. 2].
Саме ці документи визначають основні етапи, умови та власне процес добровільного об’єднання територіальних громад, а також функції та обов’язки, які набудуть об’єднані територіальні громади (ОТГ), і фінанси, які будуть надані для їх реалізації після завершення процедури об’єднання. Головними чинниками, заради яких будуть об’єднуватись територіальні громади, є отримання економічної та податкової самостійності, здійснення повноважень, які фактично нададуть об’єднаним територіальним громадам статусу, наближеного до статусу, який сьогодні мають міста обласного значення.
Прийняття зазначених документів дало можливість розпочати у 2015 р. практичний етап формування спроможних територіальних громад. Станом на червень 2016 р. утворено 172 об’єднані територіальні громади, в яких обрано органи місцевого самоврядування – з них 159 об’єднаних територіальних громад, у яких місцеві вибори відбулись 25 жовтня 2015 р., отримали нові повноваження та ресурси і з 1 січня 2016 р. перейшли на прямі бюджетні розрахунки з Державним казначейством [6]. Найбільше об’єднаних територіальних громад утворено в Тернопільській, Хмельницькій, Дніпропетровській, Львівській, Рівненській, Полтавській, Чернівецькій областях.
Запровадження нових норм дозволило зміцнити фінансову базу місцевого самоврядування, запровадити механізми стимулювання територіальних громад до добровільного об'єднання. За результатами 2015 р. забезпечено надходження до загального фонду місцевих бюджетів 99,8 млрд. грн., що складає 116,0% до річних призначень, затверджених місцевими радами. Приріст надходжень до загального фонду місцевих бюджетів у 2015 р. порівняно з 2014 р. склав 29,6 млрд. грн., або 42,1% [6]. Зросла частка видатків на виконання самоврядних повноважень, запроваджено новий механізм бюджетного регулювання. 
Разом з тим, необхідно зазначити, що створено лише 17,8% об’єднаних громад від запланованих 967. У чотирьох областях створено тільки по одній об’єднаній громаді. Лідером у створенні спроможних громад є Тернопільська область, у якій проект реалізовано на 100% [7, с. 140]. Цей процес об’єктивно потрібний українським громадам, адже зважаючи на значну кількість малих територіальних громад, які є суто дотаційними (дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70%, 483 територіальні громади на 90% утримуються за рахунок коштів державного бюджету) [7, с. 138], говорити про ефективне задоволення потреб мешканців таких громад неможливо. І саме об'єднання має призвести до значного покращення ситуації і створити умови для передачі відповідних повноважень таким громадам. 
Новий для країни процес об’єднання громад зачіпає інтереси багатьох сторін – представників виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, мешканців. Тому відбувається він непросто. Мають місце ряд проблем, зокрема: 
– перспективні плани досі не реалізовані повною мірою через недотримання територіальних меж, що були визначені при підготовці проектів об’єднання. Не завершено процес формування перспективного плану у Закарпатській області. Слід зазначити, що затвердження перспективного плану не є догмою та не призводить до автоматичного об’єднання громад, оскільки він являє собою, по суті, «дорожню карту» модернізації територіальної організації системи місцевого самоврядування, її первинного суб’єкта – територіальної громади. Сьогодні існує практика внесення змін до перспективних планів областей, які би відповідали реальному стану об’єднання громад. Це пов’язано з тим, що для отримання додаткових повноважень та фінансових можливостей, громади повинні об’єднуватися відповідно до плану. Проте, у зв’язку з політичними впливами, складним механізмом створення об’єднаних громад простіше «підганяти» план під об’єднання громад, а не навпаки – об’єднуватися відповідно до плану. І така практика руйнує саму ідею розробки перспективних планів як документу, що окреслює межі саме спроможних територіальних громад. Разом із тим, проведене дослідження паспортів спроможних територіальних громад, які додаються до перспективних планів об’єднання громад, показав, що немала частина з них не тільки не має бюджетів розвитку у складі місцевого бюджету, а й залишається дотаційними, що свідчить про недостатньо глибокий економічний аналіз, проведений на підготовчій стадії;
– законодавство не передбачає механізму, коли громади можуть приєднатися до вже створеної об’єднаної територіальної громади. Зараз існує необхідність проводити вибори на всій території об’єднаної громади навіть у випадку, якщо до такої громади приєдналося одна чи кілька сільських рад. А це вже не приєднання, а повторне об’єднання;
– об’єднані територіальні громади зіштовхнулися з проблемою відсутності юрисдикції за межами населених пунктів, законодавчо не можуть навіть розробити планувальну документацію на всій території громади;
– обласні ради часто блокують прийняття рішень щодо ухвалення перспективних планів формування спроможних громад. У результаті отримуємо об’єднані громади, які просто не здатні взяти на себе передбачені повноваження;
– процес створення найбільш спроможних об’єднаних територіальних громад навколо міст обласного значення блокується. Умовна причина – потрібно вносити зміни до меж районів. І щоб зняти всі правові підстави, навіть якщо вони умовні – необхідно внести зміни до закону;
– у різних районах склалася парадоксальна ситуація, коли територія районів охоплена об’єднаними територіальними громадами, які повністю взяли відповідальність на себе, а паралельно існують районні ради та районні адміністрації, які більше не представляють спільні інтереси громад;
– аналіз методики формування спроможних територіальних громад[8] дає підстави зробити висновок, що участь органів самоорганізації населення, громадськості у формуванні перспективних планів розвитку власних територій фактично відсутня;
– повільність створення територіальних громад у рамках процесу децентралізації в певній мірі обумовлена недостатньою фінансовою підтримкою з боку держави, а також дефіцитом кваліфікованих кадрів;
– має місце законодавча неврегульованість питань розподілу коштів всередині об’єднаної громади й передавання повноважень без відповідного фінансового забезпечення;
– у Законі України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» [9] не прописано, як громади повинні об’єднуватися, і який це буде період. Єдина умова, закладена в нормативних документах – термін надання фінансової і державної підтримки об’єднанню територіальних громад, це 7 років [10, с. 47]. 
З переліку зазначених проблем очевидно, що майже всі вони пов’язані з законодавчими бар’єрами. З метою їх подолання можна визначити, на нашу думку, такі шляхи удосконалення нормативно-правового регулювання об’єднання територіальних громад, а саме:
– логічним мав би бути процес, коли спочатку мала б бути затверджена Методика формування спроможних територіальних громад, потім на її основі облдержадміністраціями розроблені Перспективні плани формування спроможних територіальних громад, ці плани в подальшому схвалені відповідними обласними радами, потім затверджені Кабінетом Міністрів, а тільки після цього розпочався б процес об’єднання територіальних громад. Через те, що сам Закон з’явився набагато раніше, ніж було затверджено Методику, це призвело до певних суперечностей, адже окремі громади розпочали процес об’єднання самостійно та у самостійно визначеному форматі;
– процес об’єднання територіальних громад має бути пов’язаний із процесом вдосконалення адміністративно-територіального устрою України на первинному його рівні, тобто в разі об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст в одну територіальну громаду має бути укрупнена і відповідна адміністративно-територіальна одиниця – село, селище, місто;
– запровадити механізм передачі новоствореним об’єднаним територіальним громадам права самостійного управління і розпорядження землями, які знаходяться за межами населених пунктів, але в межах громади. Передача такого права органам місцевого самоврядування надасть суттєвих економічних важелів розвитку об’єднаної громади;
– розробити типове положення про старосту, яке містило б перелік мінімального набору функцій, завдань та обов’язків старости, виконання яких дозволило б доцільність їх утримання за рахунок бюджету;
– встановити механізм добровільного виходу територіальної громади села, селища, міста, що об’єдналися в одну територіальну громаду, зі складу об’єднаної територіальної громади;
– доповнити перелік показників, які відображаються в паспорті спроможних територіальних громад таким показником, як кількість функціонуючих підприємств на території майбутньої об’єднаної громади, у т.ч. промислових, транспортних, сільськогосподарських(фермерських господарств), підприємств торгівлі, побутового обслуговування та ін. Це дає можливість оцінити виробничий потенціал майбутньої спроможної громади, майбутні доходи її об’єднаного бюджету та фінансові можливості громади;
– функції з розробки проекту перспективного плану доречно було б покласти не на уповноважених облдержадміністраціями посадових осіб, а на органи місцевого самоврядування майбутнього адміністративного центру об’єднаної громади із залученням представників територіальних громад, що об’єднуються в особі посадових осіб їх органів місцевого самоврядування, громадськості, громадських організацій, та спеціально уповноважених посадових осіб обласних державних адміністрацій;
– врегулювання на законодавчому рівні потребують вирішення питань забезпечення формування та функціонування інституту комунальної власності об’єднаної громади;
– необхідним є закріплення на законодавчому та місцевому рівні механізмів та інструментів участі громадськості у вирішенні проблем місцевого значення;
– усунення на законодавчому рівні “нестикування” Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та Бюджетного кодексу України, а саме що ініціювання об’єднання територіальних громад може здійснюватися і без перспективного плану, але в цьому випадку формування їхнього бюджету залишається неврегульованим Бюджетним кодексом;
– внести зміни до затвердженої Методики формування спроможних територіальних громад щодо можливості подання членами територіальної громади, органами самоорганізації населення, інститутами громадянського суспільства пропозицій до перспективного плану об’єднання громад, його оприлюднення, відкритого громадського обговорення;
– місцевим радам потрібно розробити процедури внесення місцевих ініціатив, зокрема тих, що стосуються питань об’єднання;
– невідкладним є прийняття Закону «Про місцевий референдум», що дасть можливість мешканцям громад на місцевому референдумі самим приймати рішення про підтримку об’єднання громад(окрім місцевих рад);
– внести зміни до Бюджетного кодексу України, що забезпечать належне фінансування добровільно об’єднаних територіальних громад, які визначені рішенням уряду спроможними;
– внести зміни до Закону України «Про місцеві державні адміністрації», в якому передбачити нове повноваження обласних державних адміністрацій, котре вони отримали відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» - надавати висновки щодо відповідності проекту рішення про добровільне об’єднання вимогам Конституції та законів України;
– враховувати європейський досвід здійснення об’єднавчих процесів територіальних громад(зокрема, польський).
Важливим чинником, на нашу думку, який могли б використовувати територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування при створенні належних умов для нормального функціонування на засадах об’єднання, є передбачений ст. 142 Конституції України [11] інститут об’єднання на добровільних засадах об’єктів комунальної власності(спільна комунальна власність територіальних громад), а також коштів бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного функціонування (утримання) комунальних підприємств, організацій та установ.
Вважаємо, що з урахуванням того, що готується новий законопроект «Про адміністративно-територіальний устрій України» та зміни до Бюджетного кодексу України, необхідна подальша оптимізація територіальних громад шляхом їх добровільного об’єднання як за принципами муніципального унітаризму, так і муніципального федералізму.
Як результат реформи – маємо отримати економічно, фінансово та інфраструктурно спроможні громади; нові еліти на місцях; горизонтальні відносини між державними органами, місцевим самоврядуванням, приватним сектором; всеохоплюючі управлінські можливості та ресурсну базу; інструменти для формування інвестиційного середовища; покращення надання публічних послуг; нові світоглядні та культурно-освітні підходи для конструювання регіональних особливостей, що наповнюватимуть єдиний загальноукраїнський контекст. Отже, об’єднання територіальних громад є запорукою переходу місцевого самоврядування на якісно новий рівень. 
Напрямами подальших досліджень можуть стати нормативно-правове обґрунтування механізмів реалізації стратегічного планування, бенчмаркінгу, проектного менеджменту в об’єднаній громаді, а також підходів до управління об’єктами права комунальної власності, розширення та затвердження джерел фінансування місцевого розвитку тощо. 
 
Список використаних джерел:
1. Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020»: указ Президента України від 12.01.2015р. № 5/2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/5/2015.
  2. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року: постанова Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 р. № 385 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF
3. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. №333-р [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/333-2014-%D1%80.
4. Кавунець А.В. Особливості об’єднання територіальних громад в Україні(регіональний аспект): Метод.-посіб. / А.В. Кавунець, В.В. Дорох. – Видання друге, доповнене. – Вінниця, ФОП «Д.Ю. Корзун», 2016. – 66 с.
5. Ольшанський О.В. Об’єднання територіальних громад як механізм забезпечення їх ресурсної спроможності / О.В. Ольшанський // Актуальні проблеми державного управління. – 2015. – № 2. – С. 92-99.
6. Напрями удосконалення інституційно-правового забезпечення реалізації реформи децентралізації влади в Україні [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/desentralizasia-1009e.pdf
7. Хандій О.О. Сучасний стан та особливості децентралізації влади в Україні / О.О.Хандій // Економіка та право. Серія: Економіка. – 2016. – № 2. – С. 137-145.
8. Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад: постанова Кабінету Міністрів України № 214 від 8 квітня 2015 р., ост. ред. від 16.09.2016 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/laws/show/214-2015- %D0 %BF.
9. Про добровільне об’єднання територіальних громад: закон України 05.02.2015 р. №157-VIII, ост. ред. від 13.01.2016 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/157-19
10. Боднар О.А. Децентралізація як основний чинник сільського розвитку / О.А. Боднар // Вісник аграрної науки Причорномор’я. – 2016. – Вип. 1. – С. 42-51.
11. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, ост. ред. від 30.09.2016 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 {jcomments on}
 
 

-
English French German Polish Romanian Russian Ukrainian
2022
January
MoTuWeThFrSaSu
     12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31      
Національний розвиток держави і права повинен ґрунтуватися, у першу чергу, на:
 
На Вашу думку чи забезпечують реалізацію принципу верховенства права законодавчі реформи 2020 року?
 
Система Orphus
Повну відповідальність за зміст опублікованих тез доповідей несуть автори, рецензенти та структурні підрозділи вищих навчальних закладів та наукових установ, які рекомендували їх до друку.

Лічильники і логотипи

Актуальна Юриспруденція