...Дискусія–спосіб зміцнити опонента в його помилках (Амброз Бірс)...

Головне меню

Науково-практична Інтернет-конференція 29.05.2014 - Секція №2
Tematem opracowania jest przedstawienie kwestii związanej z problematyką kryteriów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zagadnienie to przez wiele lat było przyczyną sporów przedstawicieli doktryny. Wedle aktualnego stanu prawnego jedynym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Należy zatem stwierdzić, że organ nadzoru powinien oceniać działania samorządu wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem. Organ ten stoi na straży wykonywania zadań publicznych przez samorządy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych. Żadne inne kryteria takie jak celowości, gospodarności i rzetelności nie mają prawa istnieć w tej kwestii.
Słowa klucze: nadzór, kryteria, legalność, celowość.
The theme of this paper is to present the issues related to the subject of supervision over the local government. The issue for many years was the cause of disputes representatives of the doctrine. According to the current legal status of the sole criterion for local government oversight is the criterion of legality. In accordance with article 171. 1 of the Constitution "activities of local self-government shall be subject from the point of view of legality". It must therefore be concluded that the Authority should evaluate the activities of local government solely from the point of view of compliance with the law. He should uphold the exercise of public duties by local governments in accordance with applicable laws and regulations, both in their own right, as well as commissioned. No other criteria such as expediency, economy and reliability they have no right to exist on this issue.
Key words: supervision, criteria, legality, expediency.
Problematyka kryteriów nadzoru wywoływała wśród przedstawicieli doktryny wiele sporów i kontrowersji [2, s. 89]. Było to związane z niejasnymi i niesprecyzowanym przedstawieniem kryteriów nadzoru w przepisach prawa.. Regulacje, odnoszące się do tej kwestii charakteryzowały się ogólnością oraz wąskim opisem, nie zawierającym ich znaczenia. Obecnie jedynym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności [5, s. 29]. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 171 ust. 1 wskazuje wprost, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, nie przedstawiając zarazem żadnych wyjątków [10, s. 197]. Mimo obowiązywania cytowanego przepisu, kryterium legalności jako jedyne wyznaczające nadzór nad samorządem istnieje od wprowadzenia ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r.: o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r., nr 45, poz. 497). 
Wśród przedstawicieli doktryny istniała zgodność co do tego, iż kryterium legalności powinno stanowić jedyną możliwość ingerencji organów nadzoru w sferę samodzielności samorządu. Pogląd ten wskutek poszerzenia się funkcji administracji publicznej zaczął się zmieniać w kierunku umożliwienia sprawowania nadzoru nad samorządem również według kryterium celowości. Stanowisko to zyskało sobie zwolenników zarówno wśród doktryny, jak i u ustawodawcy, stając się powszechnie akceptowanym. Było ono poparte regulacjami ustawodawstwa międzynarodowego, które również dopuszczało taką możliwość, wprowadzając kryterium celowości w aktach międzynarodowych. Zastosowanie jednak tego kryterium wiązało się ze spełnieniem warunków ściśle wskazanych w przepisach prawa. Związane one były z występującym podziałem zadań: na zadania własne oraz zadania zlecone. W sprawach związanych z zadaniami własnymi jedynym możliwym kryterium nadzoru było kryterium legalności. W sprawach dotyczących zadań zleconych, oprócz kryterium legalności, ustawodawca dopuścił również kryterium celowości, rzetelności i gospodarności [2, s. 90]. 
Jak już zaznaczono, nadzór nad zadaniami własnymi samorządu mógł się odnosić tylko do kryterium legalności, czyli zgodności podejmowanych działań z prawem. Zgodność z prawem była rozumiana jako badanie działalności samorządu terytorialnego w ujęciu przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących, takich jak ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz prawo miejscowe na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r., III ARN 83\92, uznał, że nadzór nad samorządem nie może ograniczać się tylko do badania zgodności uchwał organów gminy z ustawami, lecz musi być wykonywany z uwzględnieniem hierarchicznej budowy porządku prawnego i miejsca w nim prawa lokalnego stanowionego w formie przepisów powszechnie obowiązujących, w tym statutowych. Oznacza to, że nadzór ten nie może dotyczyć wyłącznie zgodności uchwał organów wspólnoty samorządowej z ustawami, lecz musi uwzględniać również akty powszechnie obowiązujące w naszym systemie prawnym. W kwestii prawa lokalnego dotyczy to przepisów stanowionych w formie prawa miejscowego, w tym również statutowych [3, s. 346]. Przedstawione powyżej stanowisko rozwiązywało tym samym poważny problem związany z działalnością wojewody. Dało ono odpowiedź na pytanie, czy wojewoda ma również prawo badać zgodność działalności samorządu z przepisami prawa ustanowionymi przez organy samorządu terytorialnego. Główny nacisk kładziono tutaj na statuty, które w swej treści zawierają przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze określonej jednostki samorządowej. Przytoczone orzeczenie potwierdziło stanowisko doktryny, iż statuty tak samo jak inne akty prawa powszechnie obowiązującego powinny być brane pod uwagę przez wojewodę przy sprawdzaniu działań samorządu z punktu widzenia kryterium legalności. Również Naczelny Sąd Administracyjny przychylał się do tego stanowiska, wskazując w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r., II SA 3174\95 (ONSA 1997, nr 2, poz. 64), że „uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.)”. Potwierdziło to tezę jedności prawa, w oparciu o którą odbywa się nadzór [5, s. 27]. Zaznaczenia wymaga także kwestia rozszerzenia nadzoru zgodności uchwał z prawem z punktu widzenia prawidłowego wykonania delegacji ustawowej na proces przygotowawczy uchwały, odwołujący się do zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, a także odpowiedniego zastosowania procedury. Należy zatem stwierdzić, że nadzór nad uchwałami jest sprawowany zgodnie z przepisami materialnymi, ustrojowymi oraz proceduralnymi [3, s. 346]. 
Kryterium legalności w doktrynie było ujmowane zarówno w znaczeniu węższym, jak i szerszym. W węższym znaczeniu odwoływano się do zgodności z prawem działań podejmowanych przez samorząd. W szerszym znaczeniu kryterium to powiązano również z kwestią zastosowania środka nadzoru. Zaznaczono, że prawo powinno obligować do zastosowania tego środka, jeśli ma on na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, określać sam środek nadzoru, organ, który może go zastosować, przypadki, w których może on być zastosowany oraz ewentualnie tryb jego zastosowania. Zarówno w pierwszym, jak i w drugim znaczeniu prawo było rozumiane jako przepisy powszechnie obowiązujące przedstawione w art. 87 Konstytucji RP. Wykluczało to tym samym możliwość podejmowania nadzoru w związku ze zgodnością działań samorządu z innymi aktami prawa, które w szerokim rozumieniu zalicza się do źródeł prawa np. z aktami wewnętrznymi. Samorząd terytorialny nie był tymi aktami związany [12, s. 233]. Przepis art. 93 ust.1 Konstytucji RP wskazuje wprost, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt. 
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że kryterium legalności odnosi się do działalności samorządowej. Zawiera ona w sobie działalność faktyczną, jak również podejmowanie aktów prawnych w różnych formach, zarówno administracyjnych (w tym indywidualnych oraz generalnych), jak i cywilnych [6, s. 54]. 
Nieco inaczej kwestia kryteriów nadzoru nad samorządem terytorialnym kształtowała się do zadań zleconych. Ustawodawca przed wprowadzeniem ustawy o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw dopuszczał oprócz kryterium legalności, możliwość stosowania także kryteriów celowości, rzetelności oraz gospodarności. Zastosowanie tych kryteriów przewidywał art. 85 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadzając te kryteria nie stworzono jednak dostatecznie precyzyjnych wyjaśnień pozwalających na ich jasne, pełne zdefiniowanie [2, s. 90]. Wskazywano przy tym, że te kryteria stwarzają organowi nadzoru możliwości trochę podobne do uznaniowych, a to ze względu na pewną swobodę w rozumieniu i ocenie tych terminów [5, s. 29]. W doktrynie podnoszono także kwestię swobody podejmowanych działań przez samorządy, które w głównej mierze zależą od mierników kontroli. Podkreślano, że ich niepełne bądź niedookreślone sformułowanie może godzić w ich samodzielność [2, s. 90]. Problem z tym związany pozostawiono do rozwiązania teoretykom prawa administracyjnego. Jednym z tych, który podjął próbę ich zdefiniowania był Zbigniew Leoński. Autor ten kryterium celowości zdefiniował jako określone działanie, które w danej sytuacji jest najodpowiedniejsze, aby osiągnąć zamierzony cel, kryterium gospodarności jako działanie, które jest najmniej kosztowne z punktu widzenia finansowego, natomiast kryterium rzetelności jako działanie uczciwe, zgodne z wymogami wiedzy i techniki. Przedstawione znaczenie tych kryteriów wskazywało na to, iż organy nadzoru uzyskały możliwość merytorycznego ingerowania w działalność samorządu [8, s. 127]. W doktrynie na podstawie powyższych stwierdzeń zaczęto się zastanawiać również, czy w przypadku spraw zleconych, względem samorządu można stosować środki kierownictwa (hierarchicznego podporządkowania), które były przewidziane m. in. w art. 41 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. 1990 r., nr 21, poz. 123). Pod uwagę wzięto również polecenia służbowe, zarządzenia oraz poszerzenie kontroli o kryterium zgodności z polityką rządu. Wątpliwości te zostały jednak całkowicie wyeliminowane gdyż w art. 95 ustawy o samorządzie gminnym zostały określone wprost środki nadzoru jakie należy stosować w sprawach zleconych. Jednoznacznie zatem stwierdzono, iż wykorzystywanie środków kierownictwa w sprawach zleconych jest nie do przyjęcia [7, s. 232]. 
Jak już zaznaczono kryteria celowości, rzetelności oraz gospodarności w stosunku do zadań zleconych występowały w polskim ustawodawstwie do momentu wprowadzenia ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r.: o zmianie ustaw o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Rezygnację z tych kryteriów i pozostawienie wyłącznie jedynego kryterium legalności, niezależnie od tego czy przedmiotem nadzoru są zadania własne czy zlecone, poparto mocnymi argumentami. Przedstawiano, że wprowadzenie kryterium celowości miało na celu służyć zwalczaniu nieprawidłowości jakie mogą wystąpić podczas podejmowania działań przez samorządy. W istocie stało się ono „furtką” dla organów sprawujących nadzór do podejmowania działań o charakterze uznaniowym. Obawiano się, iż w przyszłości może to doprowadzić do uzależnienia samorządu terytorialnego. Dlatego też wywnioskowano, aby nadzór nad samorządem odbywał się wyłącznie według kryterium zgodności z prawem. W doktrynie odejście od kryterium celowości uzasadniano również tym, że organ nadzoru wyposażony w takie kompetencje staje się organem, który współadministruje z organem samorządu. Prowadzi to tym samym do znacznego ograniczenia samodzielności przyznanej samorządom [11, s. 366]. Ponadto Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 wskazuje na kryterium legalności jako jedyne kryterium nadzoru, mimo że utrzymuje rozróżnienie zadań samorządu na własne i zlecone. Eliminuje ona tym samym kryterium celowości. Treść Konstytucji RP odbiega nieco od uregulowań określonych w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 1990 r., nr 21, poz. 123, zwana dalej Kartą). Karta ta dla ochrony prawa samorządu terytorialnego przewiduje stosowanie nadzoru co do zgodności z prawem [4, s. 224]. Przepis art. 8 Karty stanowi, że wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być sprawowana wyłącznie w sposób oraz przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub ustawach. Powinna ona mieć głównie na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Karta dopuszcza jednak możliwość nadzoru celowościowego, z którego ustawodawca polski zrezygnował w 2001 r. Kryterium to ma zastosowanie, gdy dotyczy zadań zleconych i gdy kontrola jest sprawowana przez władzę wyższego szczebla. Karta określa również, wobec społeczności lokalnych określone gwarancje, które powinny być zachowane w trakcie działań kontrolnych, polegające na utrzymaniu proporcji między zakresem interwencji organu kontroli a znaczeniem przedmiotu ochrony [11, s. 367]. Choć w tłumaczeniu art. 8 Karty nie znalazło się stwierdzenie nadzór tylko kontrola, to zasadę tę należy odnieść zarówno do kontroli, jak i nadzoru nad samorządem terytorialnym. 
W doktrynie zaczęto się zastanawiać czy nowa regulacja polskiego ustawodawcy nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Karty. Faktem bowiem było, iż Karta jako umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną ustawie stanowi część krajowego porządku prawnego. Jest również aktem stosowanym bezpośrednio, zachowując prymat mocy wiążącej wobec ustaw. Stwierdzono wówczas, że postanowienia Konstytucji RP oraz ustaw samorządowych nie stoją w tej kwestii w sprzeczności z przepisami Karty. Argumentowano to tym, że w Karcie prawodawca dopuścił możliwość wykorzystania kryterium celowości przez państwa, nie nakładając na nie obligatoryjnego wymogu w tej sprawie. Karta przewiduje stosowanie nadzoru na podstawie kryterium legalności, a w zadaniach zleconych dopuszcza kryterium celowości. Konstytucja RP przewiduje natomiast wyłącznie kryterium legalności, w zadaniach własnych i zleconych. Nie występuje tu sprzeczność z Kartą, lecz wyłącznie dopuszczalne zawężenie kryteriów nadzoru przez państwo, zapewniając tym działaniem głębszą i pełniejszą swobodę samorządu terytorialnego [1, s. 600 i n.]. 
Mimo, iż kryterium nadzoru uregulowane jest w Konstytucji RP i ustawach jako zgodność z prawem, to w obowiązującym prawie pojawiają się przepisy, które rozszerzają nadzór nad samorządem terytorialnym o kolejne kryteria. Wywołuje to uzasadnione wątpliwości w kwestii ich konstytucyjności. Takim przykładem jest regulacja zawarta w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która obliguje spełnienie określonych środków nadzoru przez Prezesa Rady Ministrów od nie rokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, czyli od kryterium efektywności [12, s. 234]. Kolejnym przykładem potwierdzającym łamanie powyższej zasady jest regulacja zawarta w art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, z późn. zm). Wskazany przepis stanowi, że izby, kontrolując gospodarkę finansową samorządów, działają na podstawie kryterium legalności, jak i również zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Przepis ten wskazuje także, że w sprawach dotyczących zadań zleconych kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego odbywa się także z uwzględnieniem kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności [12, s. 233]. Choć ustawodawca zrezygnował z kryterium celowości to w praktyce pojawia się tendencja do szerokiego ujmowania kategorii legalności. Polega ona na objęciu nią również zgodności z celami założonymi przez ustawę, wyrażonymi w treści jej przepisów bądź w preambule [9, s. 22]. Niekiedy natomiast zdarza się, iż organy nadzoru w sposób niewłaściwy odwołują się do tej kwestii, stosując wprost kryterium celowości. Powoduje to działanie sprzeczne z Konstytucją RP i obowiązującymi ustawami. Jako przykład można tu wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2004 r. II SA\Wr 2964\01 (OSS 2004, nr 3, poz. 66), w którym uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody uznając, że zwiększenie o 30% liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych narusza cel ustawy, która ma m. in. ograniczać swobodę prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie detalicznego obrotu napojami alkoholowymi. Sąd we wskazanym wyroku podkreślił, że z opracowanego przez gminę gminnego programu profilaktyki powinno wynikać, jakie środki gmina uznaje za priorytetowe dla realizacji ustawowych celów, jakie miejsce zajmuje wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu oraz jakie konkretnie środki uzna za wystarczające z tego punktu widzenia. Kontrola ze strony organu nadzoru powinna obejmować badanie, czy powyższe warunki spełniono w momencie podejmowania uchwały, nie może natomiast polegać na ocenie słuszności decyzji gminy w tym zakresie. Nadzór ze strony administracji rządowej może być wykonywany tylko i wyłącznie przy zastosowaniu kryterium legalności uchwały organu gminy, nie powinien natomiast w żadnym wypadku prowadzić do ograniczenia samodzielności samorządów poprzez faktyczne zastępowanie gminy w wykonywaniu tej kompetencji do określenia we własnym zakresie rozmiarów potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu oraz środków realizacji tego celu [9, s. 22]. 
W związku z trudnościami, które wystąpiły na tle tych granicznych sytuacji doktryna wypracowała pewną linię interpretacji obu pojęć legalności i celowości. Można ją nazwać kryterium legalności celu. Polega ona na tym, że nadzorowane lub kontrolowane działanie może być zgodne z odpowiednią normą ustawową, wynikać z prawidłowej interpretacji przepisu i jego stosowania, lecz z drugiej strony może naruszać ogólny cel, w związku z którym dany akt został wydany. Jest tutaj obojętne czy cel ten został określony bezpośrednio w przepisie, czy też wynika on z całości uregulowań aktu, czy może z preambuły. Należy przyjąć, iż tak samo jak określony przepis prawa, ma on charakter wiążący i stanowi podstawę do prawnego działania. Wówczas działanie niecelowe staje się jednoznacznie niezgodne z prawem i na tej podstawie podlega weryfikacji przez organ nadzorczy [12, s. 234].
Abstrahując od tych pomyłek i niedociągnięć ustawodawcy z całą odpowiedzialnością należy stwierdzić, że w zakresie zadań własnych, jak i zleconych organ nadzoru powinien podejmować ocenę działania samorządu wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem, stojąc tym samym na straży wykonywania zadań publicznych przez samorządy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Żadne inne kryteria takie jak celowości, gospodarności i rzetelności nie mają prawa istnieć w tej kwestii. Ich ewentualne pojawienie się w przepisach prawa, stanowi naruszenie Konstytucji RP i nie powinno być przez nikogo stosowane [1, s. 602]. Należy także dodać, że kryterium legalności jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, odnosi się do wszystkich organów wykonujących nadzór. Oznacza to, że wszystkie są zobowiązane do jego przestrzegania podczas dokonywania tych czynności, niezależnie od tego, z jakiej podstawy prawnej wynika ich kompetencja nadzorcza. W związku z tym, kryterium legalności są związane również organy gminy, które sprawują nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych [1, s.602].
 
Bibliografia:
1. Bondarzewski K., P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płazek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2006. – S. 600-602.
2. Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993. – S. 89-90.
3. Gebel B., Nadzór i kontrola jednostek samorządu terytorialnego, [w:] Z. Ofiarski, M.Mokrzyc, Prawo samorządu terytorialnego, Szczecin 1999. – S. 346.
4. Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001. – S.224
5. Kurzyna-Chmiel D., Nadzór wojewody nad samorządem terytorialnym, Bielsko Biała 2003. – S. 27-29.
6. Leoński Z., Nadzór nad samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8 marca 1990 r., „Państwo i Prawo” 1990. – S. 54
7. Leoński Z., Nadzór nad samorządem terytorialnym, [w:] Z. Niewiadomski, A. Piekara, Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998. – S. 232
8. Leoński Z., Samorząd terytorialny, Warszawa 1998. – S. 127.
9. Sarnecki P., Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, Warszawa 2005. – S. 22.
10. Serafin S., Samorząd terytorialny, [w:] B. Szmulik, K. Miaskowska, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2007. – S. 197.
11. Stahl M., Kontrola i nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, [w:] Z.Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2004. – S. 366-367
12. Zimmermann J., Prawo administracyjne, Zakamycze 2006. – S. 233-234. {jcomments on}
 
 

-
English French German Polish Romanian Russian Ukrainian
2022
January
MoTuWeThFrSaSu
     12
3456789
10111213141516
17181920212223
24252627282930
31      
Національний розвиток держави і права повинен ґрунтуватися, у першу чергу, на:
 
На Вашу думку чи забезпечують реалізацію принципу верховенства права законодавчі реформи 2020 року?
 

Наші видання

Збірник матеріалів конференції(17.05.2012 року)
Система Orphus
Повну відповідальність за зміст опублікованих тез доповідей несуть автори, рецензенти та структурні підрозділи вищих навчальних закладів та наукових установ, які рекомендували їх до друку.

Лічильники і логотипи

Актуальна Юриспруденція