Науково-практична Інтернет-конференція 28.06.2013 - Секція №2
З моменту здобуття нашою країною незалежності Апарат Верховної Ради України (далі – Апарат) функціонує у нових правових, політичних і організаційних умовах.
Питання правового регулювання його статусу висвітлюються, зокрема, у працях українських і російських учених і практиків: В.Б. Авер’янова, О.Ф. Андрійка, Л.Д. Антощук, А.Д.Доржиєва, А.М. Колодія, І.О. Кресіної, В.П. Крижанівського, А.І. Кулакової, В.П.Нагребельного, А.Ю. Олійника, О.М. Осавелюка, Е.Р. Рахімкулова, О.В. Совгирі, В.І.Шевелєва, Ю.С.Шемшученка, О.І. Ющика, О.Н. Ярмиша та ін. В Україні відсутні ґрунтовні дослідження, в яких би містилося концептуальне бачення оптимальної моделі правового регулювання статусу апарату парламенту.
Правові, організаційні та матеріально-технічні норми і нормативи, визначені нормативно-правовими актами, складають стандарт забезпечення діяльності Апарату. Система джерел правового регулювання статусу Апарату – правові акти, які закріплюють і регулюють питання організації і діяльності апарату парламенту, визначають елементи його правового статусу. Це нормативні, інтерпретаційні акти та акти застосування норм права. Не менш важливе значення мають міжнародно-правові акти, згода на обов’язковість яких на території України надана Верховною Радою та статутні акти.
Звичайно, основним джерелом конституційно-правового статусу Апарату є Конституція України. У ній закріплено повноваження Верховної Ради призначати на посаду і звільняти з посади керівника Апарату та затверджувати структуру Апарату (п. 35) ч. 1 ст. 85, ст. 91) [1]. Конституційна компетенція Голови Верховної Ради включає повноваження організовувати роботу Апарату (п. 5) ч. 1 ст. 88) [1]. Це обумовлює його повноваження затверджувати Положення про Апарат власним актом.
Центральним нормативним актом, який регулює конституційно-правовий статус Апарату, є Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» № 1861-VI від 10.02.2010 р. (зі змінами і допов.) У ньому визначається призначення Апарату, підстава діяльності, окремі елементи правового статусу керівника Апарату, регламентується порядок його формування (ст.ст. 7, 8). Вказаний Закон визначає, що Апарат керується у своїй роботі, крім Положення про Апарат (ч.3 ст. 7), розпорядженнями головуючого на пленарному засіданні Верховної Ради (п. 9) ч. 1 ст.28) та розпорядженнями керівника Апарату (п. 21) ч. 1 ст. 78). Регламент також визначає відношення між Апаратом і Головою парламенту (п. 20) ч. 1 ст. 78; п. 21) ч. 1 ст. 78). Компетенція Апарату розпорошена по різних статтях різних глав та розділів Закону.
В аспекті комплексного дослідження певних елементів статусу Апарату особливе значення мають Закони України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 р. №2790-XII, «Про комітети Верховної Ради України» від 04.04.1995 р. №116/95-ВР, «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р. №393/96-ВР, «Про інформацію» від 02.10.1992 №2657-XII, «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. №2939-VI, «Про державну службу» від 16.12.1993 р. №3723-XII, «Про засади запобігання та протидії корупції» від 07.04.2011 р. №3206-VI, «Про засади державної мовної політики» від 03.07.2012 р. №5029-VI, Про Державний бюджет України, Кодекс законів про працю України від 10.12.1971 р. №322-VIII, Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. №2456-VI та інші.
Варто наголосити: пакет законодавчих актів парламентського права, необхідність прийняття яких обумовлена п. 21) ч. 1 ст. 92 Конституції України, має складати не тільки діючий Закон України «Про Регламент Верховної Ради України», а й Закони про Верховну Раду України та про закони і законодавчу діяльність. Слід відмітити, насьогодні науковцями Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України розроблено, зокрема, проект Закону про Верховну Раду України. Розділ III цього проекту має назву «Апарат Верховної Ради України. Забезпечення діяльності Верховної Ради України» і включає дві глави. Норми проекту визначають не тільки завдання і функції, а й порядок організації апарату парламенту, статус його працівників [2].
Наступний щабель у системі нормативно-правових актів, які складають правову основу регулювання статусу допоміжної служби парламенту, займають підзаконні нормативні акти. Окремі з них лише дотично стосуються статусу і порядку роботи Апарату. За суб’єктами прийняття у цій групі можна виділити: акти Президента України (наприклад, указ «Про заміщення однієї посади першого заступника Керівника Апарату Верховної Ради України» від 14.02.2011 р. №210/2011); постанови Верховної Ради України (наприклад, «Про структуру апарату Верховної Ради України» від 20.04.2000 р. №1678-III); акти Кабінету Міністрів України (наприклад, розпорядження «Про віднесення деяких посад працівників Апарату Верховної Ради України до відповідних категорій посад державних службовців» від 07.07.2010 р. №1360-р); центральних органів виконавчої влади (наприклад, наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загального порядку проведення іспиту кандидатів на заміщення вакантних посад державних службовців» від 08.07.2011 р. №164).
Правозастосовчі акти, якими у своїй діяльності керується Апарат, приймаються у процесі поточної діяльності допоміжної інституції парламенту. До них можна віднести, зокрема, розпорядження Голови Верховної Ради України «Про офіційне оприлюднення Закону України «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» №1191 від 17.12.2009 р., розпорядження Керівника Апарату Верховної Ради України №6252 від 11.12.2009 р. «Про перенесення робочих днів у 2010 році».
До актів інтерпретаційного характеру, якими в своїй роботі має керуватися Апарат, можна віднести рішення Конституційного Суду України (наприклад, рішення від 26.11.2009 р. №30-рп/2009 (справа за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про організацію і порядок діяльності Верховної Ради України» та Регламенту Верховної Ради України). Важливе значення мають і інтерпретаційні акти центральних органів виконавчої влади у формі роз’яснень, листів, рекомендацій (Міністерства юстиції, Головного управління Державної служби України та інших). Слід відмітити: у межах забезпечення власної внутрішньоорганізаційної діяльності Апарат може приймати документи інтерпретаційного характеру. Таким є, зокрема, лист Головного юридичного управління Керівнику управління комп’ютеризованих систем О.О.Сидоренку «Щодо набрання чинності законами України» №07/7-335 від 03.06.2011 р.
Враховуючи активну зовнішньополітичну діяльність Парламенту України та участь у ній Апарату, дедалі більшого значення в роботі останнього набувають міжнародно-правові акти. Серед них: Конвенція Організації Об’єднаних націй проти корупції від 31.10.2003 р., Конвенція Міжнародної організації праці про рівне ставлення й рівні можливості для трудящих чоловіків і жінок, трудящих із сімейними обов’язками від 23.06.1981 р. №156, Конвенція Ради Європи про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних від 28.01.1981 р. та ін.
Звісно, центральним статутним актом, на підставі якого діє Апарат, є Положення про Апарат Верховної Ради України [3] (далі – Положення). Слід відмітити: нині діє положення, затверджене розпорядженням Голови Верховної Ради України. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» містить норму, згідно якої таке положення затверджується постановою Верховної Ради України (ч. 3 ст. 7). Як бачимо, має місце розширення конституційних прав парламенту за допомогою закону про регламент, що є неприпустимим. Аргументацією цього є п. 5) ч. 2 ст. 88 та п. 35) ч. 1 ст. 85 Конституції України [1], відповідно до яких організація роботи Апарату входить до безпосередньої конституційної компетенції Голови Верховної Ради України, а Верховна Рада в межах власних конституційних повноважень лише затверджує структуру Апарату та кошторис Верховної Ради, а також призначає та звільняє його керівника. Існуючу колізію у законодавстві необхідно усунути шляхом внесення змін до Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
По новому визначає статус апарату органу публічної влади Закон України «Про державну службу» від 17.11.2011 р. №4050 – VI, набрання чинності якого відбудеться 1 січня 2014 р. [4]. Ст. 6 закону посади в Апараті, Інституті законодавства Верховної Ради, посади патронатних служб керівництва парламенту і помічників-консультантів народних депутатів відносить до посад державної служби. Проте досить актуальними залишаються питання: виокремлення державної служби в окремий публічно-правовий інститут; розмежування політичних та адміністративних посад в органах державної влади і їх апаратах; незалежного управління службою та інші [5, с. 232]. На нашу думку, певна частина персоналу Апарату має бути адміністративно-стабільною (службовою), окрема – політично-призначуваною (патронатною), інша – залученою на підставі цивільно-правових договорів (технічно-обслуговуючою). Однозначно сьогодні діяльність патронатних служб і технічних працівників має регулюватися поза межами інституту державної служби. Відносини у сфері державної служби мають «здійснюватися виключно законодавством про державну службу на засадах публічного права [5, с. 227]» на кшталт країн романо-германської правової системи.
Отже, незважаючи на той факт, що правове регулювання статусу Апарату Верховної Ради України є досить комплексним, існують ряд проблем, які потребують вирішення. Адже ефективний Апарат, обслуговуючи парламент зі створення стабільного правового простору, в кінцевому результаті визначає рівень довіри суспільства до держави.
Перспективою подальших наукових досліджень може бути більш детальне дослідження окремих проблем правового регулювання статусу Апарату в частині, зокрема, правового закріплення основ та гарантій діяльності допоміжної структури колегіального органу.
 
Список використаних джерел:
1. Конституція України: Закон від 28 червня 1996 р. №254к/96 – Відомості Верховної Ради (зі змінами). – Х.: Право, 2011. – 56 с.
2. Про Верховну Раду України: проект Закону №4039 від 06.02.2009 р. / І.Ф .Шаров [ініціатор внесення]. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.narodna.org.ua/news.php?AYear=2009&AMonth=2&ADay=14&ArticleID=6745&.
3. Положення про Апарат Верховної Ради України / Про затвердження положення про Апарат Верховної Ради України: Розпорядження Голови Верховної Ради України №769 від 25.08.2011 р. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show?nreg=769%2F11-%F0%E3&find=1&text=%EF%EB%E0%ED.
4. Про державну службу: Закон України від 17 листопада 2011 р. №4050-VI; [набрання чинності] відбудеться 1 січ. 2014 р. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/4050-17.
5. Шемшученко Ю.С. Демократичні засади державного управління та адміністративне право: [монографія] / Ю.С. Шемшученко, В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, І.О. Кресіна, В.П.Нагребельний [та ін.] / Національна академія Наук України, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького; за заг. ред. д.ю.н. В.Б. Авер’янова. – К.: Видавництво “Юридична думка”, 2010. – 496 с. {jcomments on}